Administrations publiques & Marketing

Apports et limites du marketing dans l'administration publique

Mémoire présenté par :
Mr Andreas M. Kaplan
Cycle International Long
Master en Administration Publique
http://www.ena.fr/index.php?page=ressources/rapports/memoires/cil2007/kaplan

Sous la direction de :
Mr Romain Laufer
Professeur de Marketing
HEC Paris

ENA (Ecole Nationale d'Administration)
Promotion République «2005-2007»

PROLOGUE :

Le sujet « Apports et limites du marketing dans l’Administration Publique » est un sujet peu
ordinaire pour un Master en Administration Publique, et j’ai souvent eu à justifier ce choix à
l’occasion de nombreuses conversations. Pour moi, ce sujet était pourtant évident étant donnée
ma formation qui cumule ces deux domaines de compétence : le marketing et l’Administration
Publique.

Mon Doctorat en Marketing à l’Université de Cologne et HEC Paris ainsi que mes études à l’Ecole Nationale d’Administration m’ont en effet permis d’amasser les connaissances nécessaires pour la réalisation de ce mémoire.

C’est en enseignant le Marketing à l’Institut d’Etudes Politiques à Paris (une institution préparant traditionellement à la vie dans l’Administration Publique) que j’ai pris conscience des profondes différences (donc des limites), mais aussi des éléments importants que le Marketing pouvait apporter à l’Administration Publique.

Je remercie l’Ecole Nationale d’Administration de m’avoir donné la possibilité d’approfondir ce sujet. Cela va beaucoup m’aider dans mes futures responsabilités d’enseignant chercheur
à l’ESSEC, où je compte me spécialiser dans le Marketing de l’Administration Publique.


INTRODUCTION :

Deux réflexions différentes viennent à l’esprit quand on pense au terme « Marketing ».
Comme l’ont dit Kotler et Levy (p. 15) dès 1969, le marketing est soit « vu comme une énorme
technologie de plus en plus dangereuse, permettant de faire acheter aux gens des choses dont ils
ne veulent pas, des idées et des causes auxquelles ils n’adhèrent pas forcément, voire qui sont
néfastes pour eux », soit comme « un concept permettant de servir et satisfaire les besoins des
hommes »1.

Ces deux assertions sont toujours d’actualité, même si le nombre de personnes convaincues par la deuxième a augmenté de façon considérable par rapport à 1969. Kotler et Levy (1969) prétendent dans le même article que le marketing peut s’appliquer à n’importe quel type d’organisation, à partir du moment où l’on peut dire que cette organisation possède des
produits et des clients.

C’est pourquoi le marketing devrait aussi être utile dans le secteur de l’Administration Publique.
Le but de ce mémoire est d’en étudier les apports ainsi que les limites.

Pour de nombreuses personnes, l’Administration Publique est associée à la bureaucratie Etatique. Pour d’autres cependant, toute organisation à but non lucratif ou n’agissant pas
directement pour son propre intérêt, est assimilée à l’Administration Publique. Dans ce mémoire, nous étudierons l’Administration dans sa définition la plus étroite, c’est-à-dire l’administration Etatique.

Il faut également préciser que nous n’étudierons pas le marketing politique dont « le but est d’établir, de maintenir et de faire progresser sur le long terme la relation entre les électeurs et un parti politique » (Hennenberg 1996, p. 177), et qui est trop souvent confondu avec
le marketing de l’Administration Publique.

Enfin, dernière précision, ce travail n’a pas vocation à être spécifique à un pays, mais au contraire, doit être valide dans de nombreux pays démocratiques. C’est pourquoi la plupart des exemples cités dans la partie théorique ont été pris en Allemagne, en France, en Grande-Bretagne, et aux USA. De même, la partie empirique est constituée d’interviews en profondeur de cinq agents de l’Administration Publique venant d’Allemagne, d’Australie, des Etats-Unis d’Amérique, d’Ethiopie, et de France.

Marketing et Administration Publique ont été et sont toujours plutôt vus comme mutuellement exclusifs. Alors que l’Administration Publique est censée être normative et orientée vers le long terme, le marketing est considéré comme opportuniste et orienté vers le court terme (Laufer et Burlaud 1980).

L’Administration Publique place par définition l’intérêt de la société avant celui des individus. De plus, en tant que représentation permanente de l’Etat, l’Administration Publique adopte également par définition une vision de long terme et de responsabilité.

A l’opposé, et au premier abord, le marketing cherche à satisfaire des intérêts privés sans s’occuper de la société dans son ensemble, et à atteindre des objectifs à court et moyen terme, le profit. Cette recherche du profit contraint le marketing à suivre les règles du marché, alors que l’Administration Publique doit dépasser ces règles lorsque l’intérêt général le demande.

D’après Butler et Collins (1995, p. 84), pour la plupart des disciplines qui ne sont pas
liées au marketing, ce domaine est considéré comme :

« a) dangereux, dans la mesure où ses racines commerciales sont antithétiques avec la mission du service public d’assurer protection, universalité et bien collectif;

b) de plus en plus important en tant que fournisseur d’outils pour les managers du secteur public;

c) dans l’obligation de se réformer pour correspondre aux spécificités du secteur public ».

Voilà qui résume ce qui venait et vient encore à l’esprit quand on entend les mots marketing et secteur public dans une même phrase. Et dans une certaine mesure, ces personnes n’ont pas forcément tort.

Cependant, l’objectif de notre travail est de montrer que le marketing et l’Administration Publique ne sont pas aussi mutuellement exclusifs que ce que l’on pourrait penser, et que, comme les récents développements historiques dans ces deux domaines le montrent, le marketing est de plus en plus applicable dans l’Administration Publique.

Plusieurs auteurs se sont déjà intéressés à la question de la compatibilité entre le marketing et l’Administration Publique. On peut les diviser en deux groupes :

pour certains chercheurs le marketing n’est pas fiable puisqu’il pose des problèmes d’éthique pour une large partie des activités de service public.

Pour les autres chercheurs plus proches du marketing, ce dernier est considéré comme un nouvel outil particulièrement utile au management du secteur public.

Cependant, la plupart des recherches se demandent si le marketing doit être utilisé dans le
secteur public, plutôt que de se demander comment l’utiliser de façon appropriée – quels sont les apports et les limites du marketing appliqué à l’Administration Publique. En 1991, Connolly (p.5) prédisait que « dans le futur, il n’est pas si certain qu’une approche totalement marketing soit pertinente dans les services publiques ». Walsh (1991, 1994) aussi était sceptique.

Cependant, en 1995 Butler et Collins (p. 83) proclamaient que « les organisations de service public se tournent de plus en plus vers les professionnels du marketing, du fait que le « managérialisme » prenne le dessus sur « l‘administration » ».

De plus en plus, l’administration est renommée management public.

Pour Butler and Collins (1995, p. 83) « ce changement de langage n’est pas qu’un simple
effet de mode. Il montre un véritable changement dans la relation entre l’Etat et le citoyen».

Pour beaucoup, le management public est considéré comme une nouvelle perspective orientée
par l’économie. Il est souvent appelé « nouveau » management public pour le différencier de ce
qu’une minorité de personnes ne voient que comme la gestion au quotidien des routines et des
problèmes ordinaires liés à la réalisation du bien public.

Cette introduction du managérialisme dans l’Administration Publique est l’une des deux principales raisons du rapprochement progressif entre le marketing et l’Administration Publique.

La seconde raison concerne le fait que le marketing aussi a changé. Il est passé d’une approche orientée produit à une approche orientée client.

Néanmoins, l’assertion de Lamb (1987) selon laquelle le marketing du secteur public est différent est toujours valide.

L’objectif de ce mémoire est de montrer qu’il n’est pas aussi différent que ce que l’on pourrait le croire. Dans tous les cas, il n’y aucune nécessité de faire appel au « nouveau » marketing prôné par Walsh (1994). Mais nous sommes d’accord avec Butler et Collins (1995, p. 5) pour dire que « ce serait faire preuve d’ignorance et d’arrogance par les marketeurs que de prétendre qu’une « boîte à outils marketing » serait le remède miracle à tous les maux du secteur public ».

Finalement, la différence repose essentiellement dans l’importance accordée aux différentes dimensions du marketing pour le cas précis de l’Administration Publique. Par exemple, quand la tarification joue un rôle fondamental dans le secteur privé, il est très difficile, voire impossible de l’appliquer dans le secteur public. D’autres dimensions comme la communication ou les relations publiques prennent une plus grande importance.

Donc, notre but de ce mémoire est de montrer les apports mais aussi des limites du marketing dans l’Administration Publique. Pour atteindre l’objectif affiché, ce travail est structuré comme suit.

Dans la prochaine section, un bref aperçu et une définition de l’Administration Publique seront donnés. Ainsi, les produits, acteurs et processus de l’Administration Publique seront présentés.

Puis, dans la troisième partie, le marketing sera défini et expliqué à travers la chronologie de son
développement.

Dans la section quatre, nous essaierons de comprendre pourquoi le marketing et l’Administration Publique s’assemblent mieux aujourd’hui que quelques décennies auparavant,
et nous regarderons où se trouvent encore les différences essentielles.

Après cette discussion générale sur le sujet, nous apporterons dans la section cinq un regard plus détaillé sur les apports et les limites du marketing au secteur de l’Administration Publique.

Enfin, et avant de conclure ce travail dans une septième partie, nous présenterons dans la section six les résultats de cinq entretiens en profondeur qui ont été menés auprès de spécialistes de l’Administration Publique. Nous rapporterons leur opinion concernant les apports et limites du marketing dans leur secteur.



CONCLUSION :

Dans cette conclusion, nous mènerons une discussion générale sur notre travail avant de présenter les limites que nous avons repérées et les idées de recherche ultérieure que nous
pourrions mener sur le sujet.

7.1 Discussion :

Après avoir énoncé les caractéristiques de l’Administration Publique et du marketing, nous avons montré de façon théorique pourquoi ces deux domaines s’accordent mieux ensemble
ces derniers temps, et où résident encore les principales différences.

Dans la section cinq, nous avons regardé plus en détail les opportunités et limites de l’application du marketing au sein de l’Administration Publique. Pour ce faire, nous avons regardé quels étaient les marchés-cible de l’Administration Publique ainsi que l’applicabilité et les limites du mix-marketing c’est-à-dire le produit, le prix, la distribution et la publicité. Pour finir, nous avons mené cinq entretiens avec cinq agents de l’Administration Publique issus de cinq pays différents, à propos de leur opinion sur le marketing et sur ses apports et ses limites.

Le message principal de ce travail est de montrer que le marketing et le secteur public se
rapprochent inexorablement, même s’il subsiste encore des différences. Il n’est pas nécessaire de mettre en place un nouveau marketing spécifique au secteur public, il s’agit plutôt d’adopter un autre angle de vue au sein de la discipline du marketing.

Par exemple, alors que la tarification est l’une des dimensions les plus importantes du marketing dans le secteur privé (Wyner 2002), au sein de l’Administration Publique, elle ne joue pas un rôle si important, et même elle est assez difficile à mettre en place. Cependant, les domaines du marketing comme le marketing de crise, les média et surtout la distribution sont des dimensions plus importantes.

De façon plus générale, l’applicabilité du marketing au secteur public dépend de la définition du marketing que l’on retient.

Lorsque nous prenons en compte la définition du British Institute of Marketing, c’est-àdire
le marketing comme un « processus de gestion visant à identifier, anticiper et satisfaire les
exigences du client de façon rentable » (Walsh 1991, p. 10), il est évident que l’aspect lucratif
n’est pas vraiment compatible avec l’Administration Publique.

Néanmoins, lorsque l’on fait appel à la définition de Kotler (1982), voyant le marketing comme « surtout concerné par la façon dont les transactions sont réalisées, stimulées, facilitées et valorisées », le marketing semble alors applicable au secteur public.

Il est important de noter que le marketing n’est pas utilisé pour transformer le secteur
public en secteur privé. Il est censé prendre en compte les spécificités du secteur public de façon
à les renforcer à travers l’application des concepts marketing.

D’après Stewart et Walsh (1992, p. 512) : « Pour de nombreuses activités du secteur public, il faut prendre en compte les intérêts de plus d’une personne. Pour gérer une organisation publique de façon efficace, il faut être imprégné des intentions, des conditions et des tâches spécifiques au domaine ». Ou comme Bon (1989, p. 31 et 32) le dit, « Même si la démarche générale et la plupart des outils utilisés sont bien évidemment communs à tous les secteurs d’activité, la formation au marketing public doit prendre en compte la spécificité propre aux services publics.
Pour qu’un tel enseignement soit dynamique et aboutisse à des changements de pratique, il paraît important, d’une part d’aborder aussi bien la spécificité « service » que la spécificité « publique », d’autre part de combattre le sentiment d’importation de méthodes de « lessiviers » ».

Néanmoins, le secteur public doit lui aussi arrêter de se considérer comme aux antipodes
du secteur privé. Nous venons de dire que pour le secteur public, il faut prendre en compte les
intérêts de plus d’une personne. Dans une certaine mesure, on peut dire la même chose du
secteur privé: un produit n’est pas fait sur-mesure en fonction d’un client, c’est plutôt le résultat
du compromis entre les goûts de plusieurs clients.

La personnalisation de masse est définie comme « une stratégie visant à créer de la valeur grâce à l’interaction entreprise / client [...] à l’étape de la fabrication du produit de façon à créer des produits sur-mesure à un coût et à un prix monétaire similaires à ceux produits en masse » (Kaplan 2006, p. 1; Kaplan et Haenlein 2006, p. 176 and 177; Kaplan et al. 2007).

Cette nouvelle spécialité du développement de produit est la seule à pouvoir rendre la production sur-mesure aussi efficace que la production de masse. Ainsi, il n’est plus question de savoir si le produit est un compromis ou non, mais plutôt de savoir comment on constitue le groupe de clients ou quelle est la taille de ce groupe.

De plus, l’Administration Publique devrait être plus à l’écoute du marketing. Comme
nous l’avons dit, il y a déjà de nombreux domaines où les concepts marketing sont déjà
appliqués. Mais les entretiens que nous avons menés montrent que les experts n’ont pas à l’esprit les limites et opportunités théoriques que nous avons développées.

Ils montrent aussi que ces agents administratifs n’ont pas une idée très claire de ce qu’est le marketing, qu’ils restreignent à la communication. Les trois autres dimensions (produit, prix, distribution) sont moins associées au marketing.

Ainsi, le marketing est certes déjà appliqué dans le secteur public, mais c’est d’une façon inconsciente. Le potentiel du marketing pourrait être mieux exploité si ses concepts et
idées étaient plus présents à l’esprit des experts administratifs. Selon Levitt (1960, p. 54 et 55), «l’organisation tend à se voir comme produisant des choses plutôt que comme satisfaisant les
besoins d’un client. Le marketing est alors traité comme une activité résiduelle, « quelque chose
d’autre » qu’on doit faire une fois que le travail essentiel de création et de production est terminé
».

Plus loin, on lit que « les entreprises sont davantage enclines à étudier les caractéristiques de
leur matière première pour en déduire la façon de satisfaire leur client plutôt que de sonder et
comprendre les besoins des individus ».

Cependant, l’Administration Publique doit rester vigilante et ne pas penser que le marketing est capable de tout : le marketing n’est pas le remède universel mais seulement un processus permettant de gérer de façon plus efficace le secteur public.

Il n’existe pas de concept marketing qui ferait en sorte que les citoyens aiment payer leurs impôts. Il ne peut que faire en sorte qu’ils détestent moins le faire.

Pour finir, on ne doit pas oublier de mentionner que le marketing peut aussi apprendre du
secteur public et de la politique, que ça fonctionne dans les deux sens et non pas uniquement à
sens unique. Harris et Lock (1996) analysent la croissance du lobbying politique et montrent que
ce sujet est cruellement absent dans la littérature de recherche en marketing.

D’autres concepts utiles pour le marketing qu’on trouve dans la literature de l’Administration Publique et de la politique sont la négociation (Fisher et Ury 1987; Raiffa 1982), ou la littérature sur les groupes d’influence, les groupes d’intérêt ou les réseaux politiques (Richardson 1993 ; Smith M. 1993).

Ces notions montrent « comment comprendre la prise de décision et le comportement d’achat. Ils offrent également des outils d’analyse pour ceux qui essaient de comprendre comment
fonctionnent les domaines de la stratégie et du marketing » (Lock et Harris 1996, p. 27).

Ces courants de littérature ont tous leur origine dans les courants de recherche en politique et dans le secteur public.


Limites et voies futures de recherche :

Du fait du manque de place et surtout de temps ce mémoire a deux limites principales.
Nous proposerons quelques suggestions pour remédier à ces limites et nous donnerons quatre
pistes de recherche sur le thème du marketing appliqué à l’Administration publique pour
conclure.

La limite la plus importante réside surtout dans le fait que ce travail ne peut être considéré que comme une première étape pour relier les termes de marketing et d’Administration.

En effet, il manque un certain nombre de détails. Définir ne serait-ce qu’un terme est déjà un sacré défi, alors regarder leurs différences et leurs similarités ainsi que chercher les limites et le potentiel de leur rapprochement nous oblige à parler de ces notions de façon très
générale.

Plus nous aurions parlé de cas précis en marketing ou en gestion publique, plus nous aurions trouvé de différences ou de similarités. Par exemple, les quatre outils correspondant au
mix publicité cités par Kotler et al. (2005 ; voir 5.2.4) ne nous donnent pas une image exhaustive de la façon dont une organisation communique.

« Tout ce qui a trait à une organisation véhicule un message : les clients se forgent des impressions sur l’organisation à travers ses équipements, ses employés, ses fonctionnaires, le papier à en-tête et une centaine d’autres substituts de l’entreprise » (Kotler et Levy 1969, p. 13). Ainsi, même le personnel au guichet pour les demandes de passeport fait partie du mix-publicité.

De plus, ce mémoire n’a traité qu’une partie très opérationnelle du marketing. Mais le marketing traite aussi de questions beaucoup plus stratégiques. Donc, la coordination d’un plan marketing global serait la clé de l’efficacité maximale. Nous n’en avons pas discuté en détail dans ce mémoire, nous nous sommes concentrés sur les parties opérationnelles.

De plus, la réalisation d’un audit marketing régulier serait très bénéfique au secteur public (comme pour toute autre organisation) : Selon Kotler et Levy (1969, p. 15) « pour qu’une organisation reste viable, la direction doit fournir régulièrement des audits sur ses objectifs, ses ressources et ses opportunités.

Elle doit réexaminer son activité principale, ses cibles, son avantage concurrentiel, ses canaux de communication et les messages qu’elle véhicule à la lumière des tendances et des besoins actuels. Elle doit reconnaître lorsque le changement est nécessaire et y remédier avant qu’il ne soit trop tard ».

Une seconde limite concerne les résultats théoriques de notre travail, qui ne sont pas
validés empiriquement à l’aide d’une étude quantitative de grande échelle. Une étude qualitative
n’est qu’une première étape vers une image plus détaillée de la réalité et « peut résulter en une
théorie restreinte et non-universelle » (Eisenhardt 1989, p. 547).

De plus, les interviews ne sont pas allées très loin dans le détail puisque seulement dix questions ont été posées. Il serait intéressant de demander à 200 ou 300 cadres de l’Administration Publique de remplir un long questionnaire de façon à comprendre comment ils interprètent le marketing, quels sont les concepts de marketing qu’ils ont déjà eu l’occasion d’appliquer et où ils voient les limites du marketing dans le secteur public. De cette façon, on peut mieux analyser ce qui se passe dans le secteur public.

En réalité, le secteur privé a eu beaucoup plus d’impact sur la façon dont les scientifiques parlent de et pensent à l’Administration Publique plutôt que de savoir comment elle fonctionne réellement.

« A une époque où le secteur privé véhicule une image de modernité alors que le secteur public est plutôt vu comme démodé, il est tentant pour les agences publiques de modifier les bases de leur légitimité » (Stewart et Walsh 1992, p. 500).

Olsen (1987, p. 3) le dit d’une façon différente «l’image du secteur privé est rarement fondée sur des observations empiriques, issues du fonctionnement réel de ce secteur. A la place, elle est fonction de la façon dont les manuels de gestion disent comment le secteur privé devrait fonctionner ».



SOMMAIRE :

1 Introduction .............................................................................................................................1
2 Caractéristiques et évolution de l’Administration Publique ...................................................4
2.1 Caractéristiques: Produits, acteurs et processus..............................................................5
2.1.1 Produits....................................................................................................................5
2.1.2 Acteurs ....................................................................................................................7
2.1.3 Processus .................................................................................................................8
2.2 Évolution de l’Administration Publique .......................................................................10
3 Historique et définitions du marketing..................................................................................12
3.1 Orientation produit du marketing..................................................................................12
3.2 Orientation transaction du marketing............................................................................13
3.3 Orientation relation-client du marketing .......................................................................14
4 Convergence du marketing et de l’Administration Publique ................................................16
4.1 Managérialisme public et marketing des relations-client à long terme.........................16
4.1.1 Administration Publique et managérialisme .........................................................17
4.1.2 Marketing et orientation relation-client à long terme............................................20
4.2 Différences idéologiques entre le marketing et l’Administration Publique..................21
5 Apports et limites du marketing dans l’Administration Publique.........................................24
5.1 Marché cible..................................................................................................................25
5.2 Mix-marketing : produit, prix, distribution et publicité ................................................28
5.2.1 Produit ...................................................................................................................28
5.2.2 Prix ........................................................................................................................32
5.2.3 Distribution............................................................................................................36
5.2.4 Publicité.................................................................................................................39
6 Méthodologie de l’étude empirique et résultats ....................................................................44
6.1 Méthodologie ................................................................................................................44
6.2 Résultats ........................................................................................................................45
7 Conclusion............................................................................................................................52
7.1 Discussion .....................................................................................................................52
7.2 Limites et voies futures de recherche............................................................................54
8 Annexe .................................................................................................................................58
8.1 Guide d’entretien...........................................................................................................58
8.2 Tableau des abbréviations .............................................................................................60
9 Bibliographie........................................................................................................................61

Texte intégral au format PDF : http://www.ena.fr/index.php?module=doc&action=getFile&id=1196&actiarbo=-563-476-645-3119-3120-